为了贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》和省委、省政府《关于深入实施“1236”扶贫攻坚行动的意见》及全省扶贫攻坚推进会议精神，切实加快贫困村脱贫奔小康步伐，结合实际，制定如下实施方案。

一、指导思想

以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，深入实施省委、省政府“1236”扶贫攻坚行动，以“一个核心”和“两不愁、三保障”为目标，着力实现“六大突破”，全面构建“三位一体”扶贫工作格局，突出基础设施建设、富民产业培育、劳务经济发展、生态环境保护、公共服务保障、财政金融支撑，坚决打好扶贫攻坚这场硬仗，确保3年消除农村贫困、提前4年全面建成小康社会。

二、总体目标

（一）人均纯收入实现“两个翻番”。贫困村农民收入持续增长，到2016年，扶贫对象人均纯收入在2011年的基础上翻番，达到7000元以上；到2020年，农民人均纯收入翻番，力争达到12000元，贫困发生率控制在8%以下。

（二）13个贫困村实现“整村脱贫”。2013年，完成中川镇元山村、红玉村、北坪村，秦川镇榆川村4个贫困村的整村脱贫任务;2014年，完成秦川镇振兴村、新园村、建新村、红星村、薛家铺村5个贫困村整村脱贫任务;2015年，完成秦川镇龙西村、新昌村、西昌村、东川村4个贫困村整村脱贫任务,与全市同步提前4年实现全面建成小康社会目标。

（三）义务教育、基本医疗和住房实现“三个保障”。到2015年，贫困村义务教育阶段巩固率达到95%以上;建制村标准化卫生室实现全覆盖；特困户危房得到全面改造，实现有住房、无危房。

三、重点任务

（一）加快基础设施建设1.农村道路。到2015年，54个建制村全部通沥青或水泥路，通畅率达到100%,并开通客运班车，确保实现农村公路全覆盖、农村客运网络全覆盖的目标。2.水利建设。结合区域特点和水源条件，大力发展“小水窖、小水池、小泵站、小塘坝、小水渠”等“五小水利”工程，增加农业有效灌溉面积，完成贫困村水源地和集中供水工程建设，到2016年，饮水安全工程做到全覆盖、不留死角，饮水安全普及率达到90%以上，自来水入户率达到95%以上。3.危房改造。加大对贫困村危房改造的资金投入和政策倾斜，到2015年完成农村困难群众危房改造任务，所有贫困村特困农户无危房。

（二）大力培育富民产业深入挖掘贫困村发展潜力，坚持以市场为导向，突出资源禀赋特色，实施“一村一品”产业培育工程，力争到2016年实现村有主导产业、户有增收门路、劳动者有增收技能的目标，农民从非农产业中获取的收入超过50%，初步建成种养加、产供销协调推进的多元富民产业体系。

1.特色优势产业。大力培育高原夏菜、玫瑰、文冠果、枸杞、红提葡萄、中药材等特色种养业，到2016年，实现村村有技术先进、生产规模大、经济效益好、能够大幅度增加农民收入的产业；大力发展农村第三产业，培育和引进一批市场竞争力强、辐射带动面广、年销售收入超过1亿元的农产品加工和流通龙头企业，力争到2016年农产品加工转化率提高到71%以上；加快培育新型生产经营主体，引导农民兴办多种类型的专业合作社，推进农村土地承包经营权流转，引导土地承包经营权向生产和经营能手集中，大力培育和发展种养大户。到2016年，产业化带动农户的比例达到45%以上，加入合作社的农户比例达到40%以上，贫困农户工资性收入达到年收入的一半以上。

2.乡村旅游产业。借助发展，大力发展田园观光、休闲度假、民俗体验等乡村旅游产业，吸引城市居民到农村消费，带动农村服务业发展，使乡村旅游产业成为带动农村脱贫致富的新亮点和促进农民增收的增长点。从2013年起，大力扶持发展乡村旅游产业，重点支持中川镇宗家梁村、芦井水村、西槽村、史喇口村、元山村发展农家乐，初步培育秦川镇、西岔镇农家乐，使服务业成为群众脱贫致富的主导产业。

（三）加快发展劳务经济

1.加大劳务技能培训力度。针对贫困村不同年龄段和文化层次的劳动力，分类制定和实施教育培训计划，从2013年起，每年对贫困村新增“两后生”进行2-3年学历性职业教育、对青壮年劳动力进行职业技能培训，争取在建立1所扶贫学校。到2016年，实现新增“两后生”培训全覆盖、青壮年劳动力职业技能培训全覆盖，确保每个贫困家庭初中以上文化程度的劳动力都能掌握1-2门实用技能，至少有一人取得技能资质证书。

2.加大劳务输转力度。着力推进就业培训、技能鉴定、就业中介、就业后服务“四位一体化”发展，根据用工特点，推动劳务输出由体力型逐步向技能型转变，由分散短期输出向常年稳定输出转变，力争到2016年贫困农户工资性收入占年收入的50%以上。采取政策支持、创业扶持、开发公益性岗位安置等措施，使贫困村高校毕业生就业率达到90%以上。

3.打造知名劳务品牌。加强信息服务和就业指导，抓好职业技能鉴定，强化劳务基地建设，打造知名劳务品牌，不断增强劳务经济的竞争力和影响力，努力实现稳定就业、高层次就业。

（四）大力改善农村生态环境

1.加快生态环境建设。加快水秦路生态保护修复和生态产业建设，加快湿地景观、绿地景观和环境质量改造提升，加快造林绿化向贫困村延伸和倾斜。认真落实退耕还林、三北防护林、天然林保护和重点公益林管护工程，全面落实市百万亩林业生态屏障工程，百万亩森林资源保护和百万亩林果业产业基地部分建设，深化集体林权制度综合配套改革。加大贫困村村道和村庄绿化，力争用3年时间完成13个贫困村村道和村庄绿化。

2.加快美丽乡村建设。突出农村特色，弘扬传统文化，结合市“百镇千村”美丽乡村示范工程项目，推进“省门第一道”工程实施，加快村落民居改造提升步伐，有序推进农村环境综合整治，全面改善贫困群众的生活环境。认真落实市《关于全市开展农村环境整治工作的意见》，开展农村环境综合整治，着力提高农村环境监管能力，使农村工业、农业、生活污染得到有效遏制，畜禽养殖污染得到有效治理，集中式饮用水源地得到有效保护，农业面源污染得到有效控制。54个行政村建立垃圾清运机制，配备垃圾清运设施，实现垃圾清运有人管、有保障；加大农村环境连片整治力度。

（五）加强公共服务保障

1.优先发展教育事业。深入实施教育项目建设工程、义务教育控辍保学工程、劳动者技能提升工程、师资素质提升工程、人才资源支撑工程，提升贫困地区教育发展水平。招聘有任职资格的大学生到农村中小学任教。组织贫困村农村教师进修深造，选派优秀年轻教师到贫困乡镇所在学校开展1年以上的交流任教。到2015年，努力实现贫困乡镇中心幼儿园全覆盖；贫困村义务教育巩固率达到95%以上；适龄儿童小学入学率达到100%，初中阶段入学率达到98%以上。

2.加快发展医疗卫生事业。以解决看病难、看病贵为重点，加快贫困村标准化乡镇卫生院、村卫生室建设。到2016年实现标准化村卫生室全覆盖。从2014年开始，用2年时间对所有村医疗卫生人员轮训一遍，每年邀请市医疗专家到贫困乡村巡诊不少于2次，到2016年每个乡镇卫生院都有全科医生。整合各类资源，完善农村贫困家庭医疗优惠政策，加大医疗救助力度，逐年提高报销范围、比例和补助水平。在乡镇设立卫生专干，免费为农民提供基本公共卫生服务。推动中医药事业发展，将中医推拿按摩技能培训纳入扶持范围。实施少生快富工程，优先向落实计划生育政策的贫困家庭倾斜安排各类项目和资金。

3.加快公共文化建设。坚持公共文化资源向贫困村倾斜，扩大公共文化覆盖面。抓住构建省市县乡村五级公共文化服务设施网络的机遇，把文化基础设施建设的重点放在贫困村。完善、提升广播电视户户通设施和服务水平，保证长通久通。有针对性地开展多层次、多形式的送文化下乡、文化志愿服务、文化对口帮扶等活动。到2015年，实现每个乡镇有综合文化站，所有贫困村建有标准文化活动室和综合性村民文化健身活动广场，广播电视户户通、通信信号基本覆盖。

4.完善社会保障制度。完善贫困村农村居民的社会保障体系，健全覆盖贫困人口的自然灾害应急救助体系、临时救助制度和外出就业农民的社会保障跟进机制。加强农村低保工作，做好分类施保，对保障对象中的重残、重病等扶贫对象的生活保障问题优先解决，逐年提高保障标准，做到应保尽保；将贫困村符合条件的所有重度残疾儿童家庭纳入救助范围；依托学校、文化中心等场所，做好农村留守儿童的服务管理工作。加快推进农村敬老院、幸福院建设。到2016年，农村低保、五保供养、新农保和临时救助制度进一步完善，困难群众生活标准逐步提高，新农合参合率稳定在96%以上，农村养老保险参保率达到95%以上。

5.完善农村市场体系。发挥各类流通组织优势，加强冷链建设、加工配送、产销对接和信息引导等工作，着力降低农产品流通成本，提高农产品流通效率，促进贫困群众实现增收。推进“万村千乡市场工程”，逐步以连锁经营、集中配送等方式，改造和建立标准化的村级综合服务社，加快形成为贫困村群众日常生活服务的零售网络。到2016年，努力实现大型超市及配送中心覆盖到小城镇、农贸市场覆盖到重点乡镇，贫困村消费环境和便利化程度得到明显改善。

（六）加强财政金融支撑

1.健全财政投入稳定增长机制。加大各级财政转移支付力度，从2014年起，按当年各级财政财力增量，按20%以上增列专项扶贫预算；涉农部门每年投向农村的项目资金，用于13个扶贫村不能少于70%。增加农村公益事业建设“一事一议”财政奖补总量，增量每年20%以上，将农民负担比例由25%降到20%以下。创新扶贫资金使用模式，把财政直接补贴的项目资金更多地转变为政策性贴息、担保资金和风险补偿资金，撬动更多社会资源参与扶贫开发。建立统一的协调组织，运用市场机制，整合投向贫困村的各类资金。

2.强化金融支持和保障。支持引导各金融机构在贫困乡镇加快服务网点布局，到2016年，实现金融机构对空白乡镇的全覆盖，新增存款可贷资金85%以上用于支持当地发展，形成覆盖所有贫困村的多元化金融服务体系。积极发展村镇银行、小额贷款公司、扶贫互助资金社等新型农村金融机构，大力推进双联惠农贷款、牛羊蔬菜产业贷款、妇女小额信贷、农耕文明贷款等工作，探索利用股权基金、资本市场开展融资。完善抵押担保、信用担保贷款机制，加快土地承包经营权、宅基地使用权、林权等确权进度，探索创新符合贫困群众实际的抵(质)押贷款品种。增加财政补贴额度，拓宽农业保险险种和承保覆盖面，增强龙头企业和贫困农户应对自然风险能力。加快扶贫对象信用评定工作，推进信用体系建设。

3.落实税收优惠政策。全面落实国家和省上对贫困地区的税收扶持政策。缴纳城镇土地使用税确有困难的企业，可按有关规定申请减免。企业在贫困村投资公共基础设施项目的经营所得和环境保护、节能节水项目所得，享受企业所得税“前3年全免、后3年减半”的优惠。

（七）深入推进双联富民行动强化双联单位的扶贫职责，组织干部轮流驻村，帮助编制扶贫规划、培育富民产业、争取项目支持、协调金融贷款、组织技能培训，尽力帮助贫困群众办实事、解难题。各联扶单位要帮助联扶村完成《新农村建设规划》《整村脱贫规划》《富民产业发展规划》《村容村貌整治规划》《贫困户个人脱贫计划》“四规划一计划”工作，按照“八个全覆盖”和“五件实事”的要求，落实好年度帮扶任务。继续发挥社会力量，推进企业帮贫困村活动，积极引导鼓励民营企业、社会团体、爱心人士、志愿者等开展帮扶活动和爱心捐助。

四、保障措施

（一）强化组织领导。坚持统一领导、部门密切配合、乡镇为责任主体、党政一把手负总责的领导体制。乡镇党委和政府认真落实扶贫攻坚责任、任务、资金、权力责任制和“一票否决”制，对“1236”扶贫攻坚行动全面负责、精心实施，做到有计划、有资金、有项目、有措施、有检查。扶贫开发领导小组要发挥好组织领导、综合协调和指导推进的作用，扶贫部门要加强协调服务和督促落实工作，切实履行好协调监管责任。各相关部门要把扶贫攻坚放在重中之重，加大行业扶贫力度，积极争取省上和市上对口部门的帮助和支持。乡镇和村要具体组织实施好整乡推进和整村推进的各项工作，脱贫任务重的乡镇要设立扶贫开发处或扶贫专干，专管专抓扶贫工作。

（二）强化工作机制。认真落实“五大机制”，确保“1236”扶贫攻坚行动任务落到实处。

一是“逢提必下”机制。拟提拔干部原则上要有在督查、维稳信访、征地拆迁、重大项目、扶贫双联等一线工作的经历。新考录和没有基层经历的公务员要全部安排到贫困乡、村挂职锻炼。二是村干部优化机制。以村两委换届为契机，选出一批有能力、会致富的带头人优化充实村级班子，换届后村党组织班子要达到“以36-50岁为主体，高中（中专）以上学历干部达到70%以上，大专以上学历干部达到15%以上，致富带头人达到60%以上”的结构要求，发挥农村优秀人才在发展产业、脱贫致富中的示范带动作用。条件允许下，选拔优秀青年干部到贫困村挂职。

三是人才保障机制。在范围内整合技术人才资源，定期选派农业、教育、科技、卫生等方面的专家、技术骨干赴贫困乡镇开展对口帮扶和技能培训。

四是动态监测管理机制。对每个贫困村、贫困户建档立卡，定期监测评估贫困状况，做到底数清楚、扶持精准，动态管理、有进有出，为分类施策提供可靠依据。

五是激励机制。鼓励贫困地区早日“减贫摘帽”，实行“摘帽”绩效与考评挂钩。对提前“摘帽”的乡镇，原有扶持政策不变，投入力度不减；对提前“摘帽”的乡镇领导班子给予表彰奖励，成绩突出的干部优先提拔使用。

（三）强化监督考核。扶贫领导小组要强化督查，采取“不打招呼、直接入村进户”的方式，不定期对乡镇、行业部门、联扶单位的扶贫工作进行督查，对发现的问题及时向相关乡镇、部门、单位发督办函，并将督办落实情况记录在案，与年终考核结果一并作为班子配备、工作评议和干部使用的重要依据。认真落实《市贫困村扶贫工作考核标准及验收办法》，加大扶贫工作考核力度。对没有完成整村脱贫任务的乡镇，对乡镇党委书记、乡镇长进行职务调整或免职。对没有完成脱贫任务的行业部门、联扶单位负责人也要进行问责。实行扶贫资金项目公告公示制，强化审计、监察和财政等部门的监管责任，每年进行专项审计和随机抽查，坚决杜绝和严肃查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为